建立权责发生制政府综合财务报告制度
2014-02-08 16:49:10 来源：中国财经报 评论：0 点击：
导读：权责发生制政府综合财务报告制度作为现代财政制度的重要组成部分，从其科学内涵和功能作用看，必然成为国家治理体系和治理能力现代
导读：权责发生制政府综合财务报告制度作为现代财政制度的重要组成部分，从其科学内涵和功能作用看，必然成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础。
十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，深刻认识到这项制度的构建与国家治理体系和治理能力现代化目标的提升息息相关，是成功推进和完成新一轮财政改革任务的必然要求。
建立权责发生制政府综合财务报告制度是做实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础
国家治理体系和治理能力的现代化必然要求新型的、坚实的基础制度体系支撑。权责发生制政府综合财务报告制度作为现代财政制度的重要组成部分，从其科学内涵和功能作用看，必然成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础。
第一，权责发生制政府综合财务报告制度是现代国家治理的创新性制度。权责发生制政府综合财务报告制度是政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的制度，报告的内容主要包括政府财务报表(资产负债表、收入费用表等)及其解释、财政经济状况分析等。这项制度从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府真实的财务状况，即政府的财务“家底”。这种突破实际上是财政制度创立和融入现代国家治理一系列新理念、新方法的突破，包括政府与市场的作用领域及界限、政府承诺和履行责任结果的科学核算及公开披露、代际公平、政府自身可持续性分析等。这项制度的兴起亦有深刻的国际背景。
第二，权责发生制政府综合财务报告制度是廓清政府与市场界限，发挥市场决定性作用的必然要求。十八届三中全会提出要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，重要的前提是清晰、准确界定政府与市场的活动领域。为此，必须建立科学规范的核算制度，准确反映政府资产负债规模、结构及变化趋势。编制权责发生制政府综合财务报告，将从制度机制上按照科学、公认的标准确定政府报告主体的范围，确认、计量和披露政府的资产和负债，深度分析政府财务状况及其对经济的影响，分析政府资本与市场资本的合理比例，为分清政府与市场的关系，将政府和市场的作用都发挥到最优状况提供了制度保障基础。
第三，权责发生制政府综合财务报告制度是推进政府更好地履行受托责任的有效手段。按照现代的国家治理理念，治理的主体是多员的，既包括政府，也包括企业组织、社会组织和居民等。公共财政领域，政府不再是单一管理主体，而是履行受托责任，即受社会公众之托，运用公共资源向社会提供公共服务，并接受社会公众监督。与企业财务报告的基本目标是为企业实现利益最大化决策使用不同，政府财务报告制度的基本目标是反映政府履行受托责任的情况。这项制度通过统一规范政府财务报告目标、报告方法、报告内容、报告要求，可以全面反映政府财务状况和运营情况，并以通俗易懂的方式帮助报告使用者更好地理解政府财务状况与经济社会发展的关系，进而反映出政府在提供公共服务、改善民生、宏观调控等方面所履行的受托责任情况，满足社会公众对政府财政财务信息全面性、准确性和及时性的需求，便于社会公众监督。
第四，权责发生制政府综合财务报告制度是更好发挥政府作用的信息基础。实现有效的政府治理，重要基础是政府能够全面、准确、及时掌握自身运行状况，尤其是财务运行状况，进而实施各项政策措施。权责发生制政府综合财务报告制度通过利用各级政府财政部门编制的资产负债表、收入费用表等财务报表，可以全面准确地反映政府财务状况，为及时监控政府债务规模，制定合理的融资、偿债计划，有效配置政府资源提供科学、有效的信息支持，有利于促进政府资产负债管理、绩效管理、预算管理、风险管理等职能作用发挥。
第五，权责发生制政府综合财务报告制度是实现财政管理能力现代化的重要推手。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然需要各领域管理能力的现代化作为基础。政府综合财务报告真正跳出了就财政论财政的束缚，着力从财政经济的全局反映和分析政府整体财务状况，理论性、政策性、技术性要求大幅提高，对财政管理能力提出了革命性要求。因此，建立权责发生制政府综合财务报告制度可以从根本上推高财政管理人力资本和知识资本的积累速度，为推进国家治理现代化铺就坚实的人力资本和知识资本的基石。
建立政府综合财务报告制度必须深入领会和认真贯彻党的十八届三中全会精神
无论从国际还是国内经验看，建立权责发生制政府综合财务报告制度，都要求人们的思想理念、政策水平、管理技能向现代化跨越，必然是一个充满艰难和挑战的过程。要克服这些困难，应对这些挑战，实现改革目标，关键是要按照十八届三中全会确定的新思想、新精神、新要求统一思想认识、确立科学方法、凝聚攻坚力量。因此，必须通过深入学习领会三中全会的精神，为落实三中全会的改革任务提供根本保障。
首先，必须确立理念转变的政治意识。权责发生制政府综合财务报告反映的信息对各级政府财政财务管理的规范性要求大幅提高，特别是在债务融资管理的规范性约束和透明度方面，很大程度上是政府管理行为迈向更加科学规范的一场自我革命。但从前期试编权责发生制政府综合财务报告工作的经验看，一些地方还存在理念更新难、自我规范有顾虑、投入力量不充分的问题，不仅会制约改革的进程，甚至会成为改革的严重阻力。因此，必须更加深入学习领会十八届三中全会精神，确立理念转变的政治意识，将思想认识不折不扣地统一到全会决定上来，切实加大领导力度，努力克服种种障碍，坚决把这项工作完成好。
其次，必须确立勇于担当的使命意识。建立政府综合财务报告制度既要求勇于将当前深化改革中矛盾和困难披露出来，又为深化改革和解决问题提供了管理手段。虽然眼前这项制度建设面临很多困难，但正如习近平总书记在毛泽东同志诞辰120周年座谈会讲话中讲到，“中华民族是一个有志气的民族”，始终有在苦难和挫折中求索，在风雨飘摇中前进的精神，既然这项任务放在我们财政干部肩上，我们就要有信心、有决心扛得起，就要不怕困难、不畏险阻，担当起改革的责任，无愧于历史赋予的使命。
最后，必须具备推进改革的钉钉子精神和创新意识。从传统的收支决算到编制权责发生制政府综合财务报告，要建立一系列制度规范，报表编制涉及10多万个勾稽公式和70多万个行政事业单位，是一项十分艰巨复杂的系统工程。在前期试编地方政府综合财务报告过程中，发现大量单位存在工作基础薄弱、数据的准确性难以达到要求等问题。在这些困难面前，我们财政干部必须要有习近平总书记讲的钉钉子精神，“一锤子一锤子”把每一个数据“钉实”，一步一步把每一项工作干好，积跬步之功而达事业所成。
建立政府综合财务报告制度必须做大量艰苦细致的工作
今明两年是建立政府财务报告制度的关键之年，任务十分艰巨、繁重，必须抓住工作主要目标和关键环节，采取强有力的措施，尽快将制度的基本框架建立起来，逐步使之成为规范政府财政财务管理的一项长效机制，为增进国家治理能力打下坚实的基础。一是要制定权责发生制政府综合财务报告制度实施方案。明确建立这项制度的目标、原则、主要内容、各有关部门职责、考核机制、配套措施、时间表和路线图等，全面规划和指导政府财务报告制度建设工作。二是要建立政府财务报告制度规范和操作指南。制定统一、规范的政府财务报告制度，明确政府财务报告编制的主要内容、编制程序、职责分工等。发布政府财务报告编制办法及其操作指南，为政府财务报表编制提供基础规范。三是要扎实做好各项基础工作。改革总预算会计制度等相关会计核算制度、开发信息系统、开展大规模培训，夯实这项制度的各项基础，确保政府综合财务报告的信息质量。(作者系财政部国库司(支付中心)副主任)
十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，深刻认识到这项制度的构建与国家治理体系和治理能力现代化目标的提升息息相关，是成功推进和完成新一轮财政改革任务的必然要求。
建立权责发生制政府综合财务报告制度是做实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础
国家治理体系和治理能力的现代化必然要求新型的、坚实的基础制度体系支撑。权责发生制政府综合财务报告制度作为现代财政制度的重要组成部分，从其科学内涵和功能作用看，必然成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础。
第一，权责发生制政府综合财务报告制度是现代国家治理的创新性制度。权责发生制政府综合财务报告制度是政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的制度，报告的内容主要包括政府财务报表(资产负债表、收入费用表等)及其解释、财政经济状况分析等。这项制度从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府真实的财务状况，即政府的财务“家底”。这种突破实际上是财政制度创立和融入现代国家治理一系列新理念、新方法的突破，包括政府与市场的作用领域及界限、政府承诺和履行责任结果的科学核算及公开披露、代际公平、政府自身可持续性分析等。这项制度的兴起亦有深刻的国际背景。
第二，权责发生制政府综合财务报告制度是廓清政府与市场界限，发挥市场决定性作用的必然要求。十八届三中全会提出要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，重要的前提是清晰、准确界定政府与市场的活动领域。为此，必须建立科学规范的核算制度，准确反映政府资产负债规模、结构及变化趋势。编制权责发生制政府综合财务报告，将从制度机制上按照科学、公认的标准确定政府报告主体的范围，确认、计量和披露政府的资产和负债，深度分析政府财务状况及其对经济的影响，分析政府资本与市场资本的合理比例，为分清政府与市场的关系，将政府和市场的作用都发挥到最优状况提供了制度保障基础。
第三，权责发生制政府综合财务报告制度是推进政府更好地履行受托责任的有效手段。按照现代的国家治理理念，治理的主体是多员的，既包括政府，也包括企业组织、社会组织和居民等。公共财政领域，政府不再是单一管理主体，而是履行受托责任，即受社会公众之托，运用公共资源向社会提供公共服务，并接受社会公众监督。与企业财务报告的基本目标是为企业实现利益最大化决策使用不同，政府财务报告制度的基本目标是反映政府履行受托责任的情况。这项制度通过统一规范政府财务报告目标、报告方法、报告内容、报告要求，可以全面反映政府财务状况和运营情况，并以通俗易懂的方式帮助报告使用者更好地理解政府财务状况与经济社会发展的关系，进而反映出政府在提供公共服务、改善民生、宏观调控等方面所履行的受托责任情况，满足社会公众对政府财政财务信息全面性、准确性和及时性的需求，便于社会公众监督。
第四，权责发生制政府综合财务报告制度是更好发挥政府作用的信息基础。实现有效的政府治理，重要基础是政府能够全面、准确、及时掌握自身运行状况，尤其是财务运行状况，进而实施各项政策措施。权责发生制政府综合财务报告制度通过利用各级政府财政部门编制的资产负债表、收入费用表等财务报表，可以全面准确地反映政府财务状况，为及时监控政府债务规模，制定合理的融资、偿债计划，有效配置政府资源提供科学、有效的信息支持，有利于促进政府资产负债管理、绩效管理、预算管理、风险管理等职能作用发挥。
第五，权责发生制政府综合财务报告制度是实现财政管理能力现代化的重要推手。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然需要各领域管理能力的现代化作为基础。政府综合财务报告真正跳出了就财政论财政的束缚，着力从财政经济的全局反映和分析政府整体财务状况，理论性、政策性、技术性要求大幅提高，对财政管理能力提出了革命性要求。因此，建立权责发生制政府综合财务报告制度可以从根本上推高财政管理人力资本和知识资本的积累速度，为推进国家治理现代化铺就坚实的人力资本和知识资本的基石。
建立政府综合财务报告制度必须深入领会和认真贯彻党的十八届三中全会精神
无论从国际还是国内经验看，建立权责发生制政府综合财务报告制度，都要求人们的思想理念、政策水平、管理技能向现代化跨越，必然是一个充满艰难和挑战的过程。要克服这些困难，应对这些挑战，实现改革目标，关键是要按照十八届三中全会确定的新思想、新精神、新要求统一思想认识、确立科学方法、凝聚攻坚力量。因此，必须通过深入学习领会三中全会的精神，为落实三中全会的改革任务提供根本保障。
首先，必须确立理念转变的政治意识。权责发生制政府综合财务报告反映的信息对各级政府财政财务管理的规范性要求大幅提高，特别是在债务融资管理的规范性约束和透明度方面，很大程度上是政府管理行为迈向更加科学规范的一场自我革命。但从前期试编权责发生制政府综合财务报告工作的经验看，一些地方还存在理念更新难、自我规范有顾虑、投入力量不充分的问题，不仅会制约改革的进程，甚至会成为改革的严重阻力。因此，必须更加深入学习领会十八届三中全会精神，确立理念转变的政治意识，将思想认识不折不扣地统一到全会决定上来，切实加大领导力度，努力克服种种障碍，坚决把这项工作完成好。
其次，必须确立勇于担当的使命意识。建立政府综合财务报告制度既要求勇于将当前深化改革中矛盾和困难披露出来，又为深化改革和解决问题提供了管理手段。虽然眼前这项制度建设面临很多困难，但正如习近平总书记在毛泽东同志诞辰120周年座谈会讲话中讲到，“中华民族是一个有志气的民族”，始终有在苦难和挫折中求索，在风雨飘摇中前进的精神，既然这项任务放在我们财政干部肩上，我们就要有信心、有决心扛得起，就要不怕困难、不畏险阻，担当起改革的责任，无愧于历史赋予的使命。
最后，必须具备推进改革的钉钉子精神和创新意识。从传统的收支决算到编制权责发生制政府综合财务报告，要建立一系列制度规范，报表编制涉及10多万个勾稽公式和70多万个行政事业单位，是一项十分艰巨复杂的系统工程。在前期试编地方政府综合财务报告过程中，发现大量单位存在工作基础薄弱、数据的准确性难以达到要求等问题。在这些困难面前，我们财政干部必须要有习近平总书记讲的钉钉子精神，“一锤子一锤子”把每一个数据“钉实”，一步一步把每一项工作干好，积跬步之功而达事业所成。
建立政府综合财务报告制度必须做大量艰苦细致的工作
今明两年是建立政府财务报告制度的关键之年，任务十分艰巨、繁重，必须抓住工作主要目标和关键环节，采取强有力的措施，尽快将制度的基本框架建立起来，逐步使之成为规范政府财政财务管理的一项长效机制，为增进国家治理能力打下坚实的基础。一是要制定权责发生制政府综合财务报告制度实施方案。明确建立这项制度的目标、原则、主要内容、各有关部门职责、考核机制、配套措施、时间表和路线图等，全面规划和指导政府财务报告制度建设工作。二是要建立政府财务报告制度规范和操作指南。制定统一、规范的政府财务报告制度，明确政府财务报告编制的主要内容、编制程序、职责分工等。发布政府财务报告编制办法及其操作指南，为政府财务报表编制提供基础规范。三是要扎实做好各项基础工作。改革总预算会计制度等相关会计核算制度、开发信息系统、开展大规模培训，夯实这项制度的各项基础，确保政府综合财务报告的信息质量。(作者系财政部国库司(支付中心)副主任)
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